Durante años la regulación integral de la actividad urbanística ha sido una de las carencias más claras del ordenamiento jurídico balear. Desde el año 1983, a partir de la obtención de la autonomía política, las Illes Balears empezaron a ejercer las competencias en materia de ordenación territorial y urbanismo en el marco de la legislación preconstitucional, constituida fundamentalmente por el texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana, aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril ( RCL 1976, 1192 ) , y por los reglamentos que lo desarrollan.
Fruto de este despliegue competencial, en el transcurso de los años se fueron aprobando normas con el fin de configurar un régimen jurídico de ordenación territorial y urbanístico propio de las Illes Balears. A pesar de todo, muchas de estas normas tenían una vertiente medioambiental o manifestaban preocupación por aspectos concretos. Son buenos ejemplos del primer grupo la Ley 1/1984, de 14 de marzo ( LIB 1984, 1146 ) , de ordenación y protección de áreas naturales de interés especial, en el marco de la cual se dictaron otras normas de rango legal de protección de espacios, o la Ley 1/1991, de 30 de enero ( LIB 1991, 37 ) , de espacios naturales y de régimen urbanístico de las áreas de especial protección de las Illes Balears. Del segundo grupo de normas podemos destacar la Ley 8/1988, de 1 de junio ( LIB 1988, 96 ) , de edificios e instalaciones fuera de ordenación; la Ley 12/1988, de 17 de noviembre ( LIB 1988, 150 ) , de campos de golf; la Ley 10/1989, de 2 de noviembre ( LIB 1989, 147 ) , de sustitución de planeamiento urbanístico municipal; o la Ley 1/1994, de 23 de marzo ( LIB 1994, 71 ) , sobre condiciones para la reconstrucción en suelo no urbanizable de edificios e instalaciones afectadas por obras públicas o declaradas de utilidad pública y ejecutadas por el sistema de expropiación forzosa.
Aparte de estas normas, cabe mencionar especialmente dos leyes que sí van más allá de una regulación puntual y que abarcan ámbitos regulatorios más importantes: la Ley 10/1990, de 23 de octubre ( LIB 1990, 138 ) , de disciplina urbanística, y la Ley 6/1997, de 8 de julio ( LIB 1997, 206 ) , del suelo rústico de las Illes Balears. Este marco normativo se mantiene casi intacto hasta la aprobación de la Ley 4/2008, de 14 de mayo ( LIB 2008, 140 ) , de medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible en las Illes Balears, que fija un mínimo régimen jurídico en cuanto a las clases de suelo, regulación que ha sido sustituida por la reciente Ley 7/2012, de 13 de junio ( LIB 2012, 158 ) , de medidas urgentes para el desarrollo urbanístico sostenible.
Esta trayectoria ha de culminar, por lo tanto, con esta ley, que fijará una regulación integral de la actividad administrativa en materia de urbanismo. Es importante remarcar que esta actividad, como función pública que es, se configura en el marco de lo que denominamos bloque normativo ambiental, constituido por los derechos a disfrutar de un medio ambiente adecuado, de una vivienda digna y del patrimonio histórico, cultural y artístico. Claramente ligado a este importante conjunto de derechos, pero ampliando su horizonte para no comprometer la capacidad de las generaciones futuras, hay que situar el principio de desarrollo sostenible, el cual asegura las necesidades del presente sin comprometer la capacidad para enfrentarse a las necesidades del futuro. Este principio ha de constituir el eje estructural de la política territorial y ha de informar al resto de políticas públicas que incidan en el uso del territorio o de otros recursos naturales.
Así pues, esta ley desarrolla las competencias en materia de legislación de ordenación urbanística que nuestra comunidad autónoma tiene atribuidas, a la vez que fija el sistema para integrar e incardinar esta materia en la ordenación del territorio, que debe proporcionar una visión más global. Además, esta integración es fundamental dado que la normativa urbanística debe plantearse como el instrumento normativo que debe permitir concretar en el espacio municipal el modelo territorial fijado por los instrumentos de ordenación supramunicipales. Solo desde el marco ordenador de estos instrumentos se pueden ir definiendo los objetivos propios de la política urbanística.
Hay, en todo caso, dos elementos adicionales que explican el alcance final del objeto de la ley. Por un lado, no es posible escapar de la estructura competencial derivada de la organización territorial de la comunidad autónoma. Con esta estructura, los consejos insulares son las instituciones de gobierno de cada una de las islas, a la vez que instituciones de la comunidad autónoma, y gozan de autonomía en la gestión de sus intereses de acuerdo con la Constitución, el Estatuto y las leyes del Parlamento en el ámbito territorial. Concretamente, en cuanto al ámbito urbanístico y de acuerdo con el artículo 70 del Estatuto, los consejos insulares tienen atribuidas, en calidad de competencias propias, las materias de urbanismo, habitabilidad y ordenación del territorio, con el litoral incluido, además de la potestad reglamentaria, con la singularidad de Formentera donde las competencias del consejo insular abarcan también las que le corresponden como ayuntamiento.
Esta realidad institucional implica la importancia de no agotar el marco normativo con la ley y dejar un margen de regulación a los consejos insulares mediante los reglamentos de desarrollo. Por ello se ha optado por una ley poco reglamentista y que permita un desarrollo normativo diferenciado en cada isla, si bien dentro de un marco que debe garantizar un tratamiento unitario en los aspectos sujetos a la reserva de ley y, de manera muy especial, en lo que se refiere a la esfera de derechos y deberes de los particulares.
Un segundo elemento definidor del alcance de la ley ha sido la exclusión de la misma de la regulación de usos y actividades en suelo rústico, para los que se remite a la legislación específica. La ley se limita a regular la actividad urbanística, la transformación del suelo y el régimen jurídico del suelo transformado. No es el caso, por tanto, del suelo rústico que se define justamente por estar excluido de esta transformación. Precisamente, esta exclusión a menudo viene motivada por unos valores naturales y paisajísticos que trascienden el interés municipal y que justifican un tratamiento desde una perspectiva mucho más amplia. La excepción a esto se produce en materia de intervención en el uso del suelo y disciplina, donde sí la normativa resulta de aplicación respecto de las actuaciones que se llevan a cabo en el suelo rústico.
Fijadas las metas del objeto de la norma, cabe mencionar a sus principios informadores, partiendo de la idea de que no corresponde en ningún caso a esta ley fijar un modelo territorial concreto. Este debe definirse, con el grado de detalle que en cada caso corresponda, a los instrumentos de ordenación territorial, y debe concretarse en el planeamiento urbanístico. La eficacia de la presente ley solo quedará acreditada en el momento que se demuestre adecuada para la implementación de modelos territoriales diferentes e, incluso, divergentes. La principal finalidad de esta norma es, pues, la creación de un marco normativo estable para la fijación de un modelo de territorio, y en ningún caso puede ser una finalidad la imposición de un modelo concreto.
Sin embargo, es inevitable que la ley incorpore una serie de principios básicos que deben formar parte de cualquier modelo que se pretenda implementar. Ya se ha apuntado más arriba el carácter estructurante del principio de desarrollo sostenible, sostenibilidad que debe tener en cuenta tres pilares básicos: el ambiental, el social y el económico. Y esta triple configuración es fundamental precisamente en una actividad como la urbanística y de hecho debe encontrarse presente en las actuaciones que se prevean. Es por ello que en la ley se exige no solo una sostenibilidad ambiental, que se garantiza en todo caso por la aplicación de la normativa sectorial correspondiente, sino también la económica, en el sentido de buscar un equilibrio en las actuaciones urbanísticas que las hagan realizables. Esta condición, que por obvia puede parecer superflua, no lo es cuando observamos docenas de previsiones del planificador que se perpetúan en el tiempo sin que se lleguen a materializar, lo cual no solo puede ser causa de problemas particulares para las personas propietarias y los ciudadanos y ciudadanas del lugar, sino que también de alguna manera debilita la credibilidad del propio plan y desincentiva la participación ciudadana a lo largo del proceso. También es importante, en este sentido, la sostenibilidad social, con el fin de garantizar una calidad adecuada de los servicios, el acceso a una vivienda digna y a evitar procesos de degradación que pongan en peligro la cohesión social. Y son fundamentales para la correcta convergencia de estos pilares la transparencia y la participación ciudadana. Si hay una función pública donde claramente la participación ciudadana ha sido y es un elemento esencial es en la urbanística. La ley, por tanto, refuerza estos mecanismos para hacer que esta participación sea efectiva, garantizando en todo caso el acceso a la información de los instrumentos de planeamiento y gestión, la participación en la formulación y en la tramitación y el fomento de las herramientas telemáticas para facilitar el ejercicio de estos derechos.
En cuanto a la estructura y al contenido concreto de la ley, esta consta de nueve títulos, 193 artículos, diez disposiciones adicionales, once transitorias, una derogatoria y cuatro finales.
En el título preliminar se prevén el objeto de la ley, la actividad urbanística y los fines que persigue. Se hace mención, además, de la integración del planeamiento en el marco de la ordenación territorial, del sistema jerárquico y de los criterios de interpretación de sus determinaciones. Se regulan la participación ciudadana, la acción pública y el papel de la iniciativa privada en la gestión de la actividad urbanística; las competencias de las diferentes administraciones y las relaciones interadministrativas; y los convenios urbanísticos, fijando su marco jurídico, los límites a que se someten, así como las garantías exigibles, sobre todo en lo que se refiere a su publicidad.
El título I regula el régimen urbanístico del suelo, manteniendo la actual división en tres clases: urbano, urbanizable y rústico; define las actuaciones urbanísticas en el marco de la legislación estatal; y fija el régimen general de cumplimiento de los deberes que comportan estas actuaciones, así como los casos en que estos deberes pueden ser objeto de modulación. En líneas generales, se sigue con la tendencia marcada por normas anteriores de fijar un concepto estricto de urbano en el sentido de ser un suelo ya transformado y contar con los requisitos que la norma fija, con independencia de que pueda ser objeto de un tratamiento diferenciado cuando se categorice como asentamiento en el medio rural. En todo caso, esta última figura solo puede ser de aplicación a los asentamientos ya existentes legalmente implantados o que sean objeto de incorporación a la ordenación de acuerdo con lo previsto en la legislación vigente. Salvo estas situaciones, la transformación de suelo rústico debe pasar necesariamente por la clasificación como urbanizable y es por eso que es el único caso en que computa su superficie a efectos de los límites de crecimiento que fijan los instrumentos de ordenación territorial.
El título II regula los instrumentos de planeamiento urbanístico y fija el plan general como instrumento de planeamiento integral del municipio, que se desarrolla a través de planes parciales, planes especiales y estudios de detalle. El plan general es la figura principal y determina la clasificación del suelo y la estructura general y orgánica del municipio, la ordenación detallada del suelo urbano y del urbanizable ordenado así como el resto de determinaciones que se fijan. Desde esta vista global, debe definir las previsiones temporales de la ejecución del plan, las necesidades de vivienda protegida y la sostenibilidad económica de las actuaciones que determina.
Asimismo, se regula la tramitación de los instrumentos de planeamiento y, con carácter general, la competencia de los consejos insulares en la aprobación definitiva de los mismos, con la excepción de Palma de Mallorca y, de manera limitada, de los municipios de más de 10.000 habitantes.
El título III regula la ejecución del planeamiento y fija como sistemas de actuación la reparcelación en que diferencia las modalidades de compensación y cooperación y la expropiación. Se regula la reparcelación económica y se fijan mecanismos para facilitar estas operaciones cuando se trate de actuaciones en suelos ya transformados. Los mecanismos de intervención en el mercado del suelo se regulan en el título IV , tanto en lo referente a la regulación de los patrimonios públicos de suelo como a los derechos de superficie y de tanteo y retracto.
El título V regula la obligación de edificar y los deberes de los propietarios respecto a la ejecución y la conservación de las obras y las periódicas o, en su caso, construcciones, incluida la obligación de someter las construcciones y edificaciones a inspecciones periódicas o, en su caso, la de presentar el informe de evaluación de edificios previsto en la Ley 8/2013, de 26 de junio ( RCL 2013, 979 ) , de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Se regulan también la situación de ruina y la expropiación forzosa por razones de urbanismo.
Los últimos títulos regulan la intervención en el uso del suelo y la protección de la legalidad urbanística. Con carácter general, se mantiene la sujeción a licencia municipal para las obras y otras actuaciones con trascendencia urbanística, aunque en determinados casos se permite optar por un régimen de comunicación previa. Se regula también el procedimiento para restablecer el orden jurídico perturbado y la posibilidad de suspender actuaciones que se lleven a cabo sin el amparo de un título que las legitime. Se refuerza también la competencia del consejo insular que, incluso, puede suspender determinadas actuaciones en ejecución sin necesidad de requerir de forma previa la intervención municipal, especialmente en suelo rústico. En cuanto al régimen sancionador, se amplía el concepto de persona responsable y se hace una clasificación más precisa de las infracciones, adaptadas a la legislación básica.
Cierran el texto un conjunto de disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales. En estas se determina, entre otras cuestiones, el mantenimiento del carácter supletorio de los reglamentos estatales hasta que se vean desplazados por los reglamentos de desarrollo de la ley.
(Disposición Vigente) 
BOE 18 junio 2014, núm. 147, [pág. 46091].